本報記者 楊潔
7月12日，由中誠信國際信用評級有限責任公司研創的《中國地方政府債券藍皮書：中國地方政府債券發展報告（2023）》正式發布，這是國內首部關于地方政府債券市場研究的藍皮書，自2021年來已連續發布三本。
今年以來，在積極財政“加力提效”的要求下，地方債發行規模保持較高水平，持續支持地方經濟穩增長，帶動擴大有效投資。在我國經濟復蘇面臨諸多挑戰的背景下，如何看待地方債在穩增長中的積極作用？今年地方債發行與以往呈現出哪些不同之處？面對我國地方債發展現狀及存在的問題，如何推動地方債可持續發展？
針對上述問題，中誠信國際研究院執行院長、中國地方政府債券藍皮書副主編袁海霞接受了《證券日報》記者專訪。袁海霞表示，地方債在快速發展中存在結構與效率的四重錯配，導致“債務-資產”轉化效率不高。展望未來，在財政收支緊平衡、地方債結構性風險突出、經濟穩增長與轉型發展同步推進的背景下，地方債的可持續發展需把握四個平衡。
地方債發行呈現四大特點
近年來，地方債管理制度不斷完善，嚴監管態勢逐步趨于常態化，2022年以來，監管部門在發行制度、資金使用、風險防范等方面出臺了一系列措施，持續推動地方債“借用管還”各環節高效運轉。
袁海霞重點談到了三個方面。一是發行制度方面，在穩增長壓力較大的背景下，新增債務限額保持高位，并加大盤活存量限額力度，同時靈活運用限額提前下達機制，充分發揮跨周期調節作用；此外，廣東試點探索地方債發行定價基準向地方債收益率曲線轉換，海南、廣東、深圳再度發行離岸人民幣地方債，地方債市場化和對外開放水平進一步提升。二是資金使用方面，專項債募投領域向消費、新基建、新能源拓寬，項目資本金涉及領域新增了新能源、煤炭儲備、國家級產業園區等基礎設施，專項債資金用途調整機制得到了廣泛應用，持續推動地方債資金使用效率提升。三是風險防范方面，在地方債務管理主體責任進一步壓實的同時，專項債項目穿透式監測、支出進度預警、閑置資金超期收回、違規使用處理處罰、償債備付金等機制逐步建立健全，多舉措防范全流程風險。
“今年以來，我國經濟持續修復，但整體承壓。地方債作為宏觀調控的重要工具，新增限額保持一定強度，募投領域更為精準，且加大對基建投資的撬動，持續發揮穩基建、促投資、擴內需的重要作用。”袁海霞表示，一是新增限額力度相比去年實際發行規模有所收縮，但仍處于較高水平。二是資金募投更為精準，聚焦穩投資、促基建的同時，積極助力擴內需、補短板。三是推動專項債作項目資本金應用，加大對基建投資的撬動。
談及今年以來地方債發行的特點，袁海霞概括為“呈現出供給前置化、以新增債為主、期限長期化、利率市場化等四大特點”。一是發行規模同比下降，但處于較高水平；供給整體前置，但發行進度偏慢。二是發行結構以新增為主，償債壓力較大地區再融資債占比較高。三是發行更趨長期化，長期限債券占比上升。四是發行更加市場化，逐步探索定價基準“換錨”。
7、8月份或迎新增債發行高峰
對于地方債下半年發行情況，袁海霞預計，下半年將有超3萬億元地方債待發行。在穩增長的訴求下，7月份、8月份或迎來新增債發行高峰。同時，在到期高峰下，三季度再融資債的發行也將提速。
當前，在財政收支緊平衡、地方政府債務結構性風險突出、經濟穩增長與轉型發展同步推進的背景下，袁海霞建議，地方政府債券可持續發展需要把握四個平衡。
一是體制改革與債務安全的平衡。需從根本上推進財稅體制改革，落實落細央地事權和支出責任改革，加強中央財政協調作用，適當上移部分領域地方支出責任，加大中央轉移支付力度，減輕地方剛性支出壓力。同時，加快構建地方債務管理長效機制，保障債務安全。此外，還需從信息披露、風險預警、考核問責等方面完善制度保障。二是經濟增長、負債結構與風險防控的平衡。一方面，要合理把握經濟增長與政府債務的關系，基于“資產-負債”視角，界定未來債務的擴張空間；另一方面，要注重債務結構與效率的平衡，提升政府“債務-資產”轉化效率。三是政府短期目標與長期目標相協調的平衡。當前經濟修復面臨較大挑戰，地方債募投領域應持續聚焦促基建與穩增長。中長期看，地方債募投還應注重調結構與促轉型，持續圍繞新基建、新型城鎮化等領域尋找新的增長點。此外，還需發揮好專項債“四兩撥千斤”的作用。四是當期財政預算編制和國家中長期規劃相協調的平衡。應從更長周期的視角，推動完善更具前瞻性、靈活性的跨年度預算平衡機制，保障財政與債務可持續發展。在編制財政預算、確定債務規模時，一方面需結合中期財政規劃、國民經濟發展規劃統籌考慮政府財力、經濟發展水平、宏觀調控政策及重大改革的延續性；另一方面，需增強對突發事件的應變能力，提升財政預算編制的靈活性，留足應對空間。
（編輯 汪世軍 白寶玉）
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