管理體系更加完善 金融秩序明顯改善

    金融多元化發展，形成了愈加豐富的金融業態，而豐富的金融業態，則愈發需要得力的金融管理體系。

    近十年來，地方類金融活動日趨活躍，金融風險和管理難度增加，中央與地方在金融監管上的合理分工與緊密協作愈發重要。在此過程中，地方金融監管的力量顯著增強，重要性日益強化。

    自2012年起，經過十年的演進，我國的地方金融監管取得了長足的進步：機構名稱從金融辦升級為金融局，機構定位從“內設事業單位”到“審批、執法部門”，工作職責從“服務、協調”延伸至“監督、管理”。

    在此過程中，我國的金融監管實現了由中央垂直監管的模式，向中央主導、地方協同的監管模式的轉變。在中央金融監管部門的指導下，地方密切配合，一批風險程度高、資產規模大的高風險企業集團和金融機構被“精準拆彈”，避免了風險的跨市場、跨區域擴散和傳染。在互聯網金融風險的專項整治中，全國P2P網貸機構全部停業，地方政府作為防范化解風險、處置非法集資的第一負責人，有力地維護了金融系統的穩定。隨著金融秩序明顯改善，我國金融管理體系得到了完善。

    應需而生金融辦設立

    從計劃經濟時代集中統一的金融體制出發，中國金融管理體制經歷了不懈的探索。

    1996年起，人民銀行要求商業銀行建立授權管理制度，強化內部授權、授信管理。同時，國有銀行出于風險防范考慮，紛紛上收縣支行貸款審批權、強化信貸風險評估考核，貸款審批權上收和信貸風險考核強化，銀行體系內出現“惜貸”現象。

    1998年，按照中央金融工作會議的部署，人民銀行撤銷省級分行，在全國范圍內設立跨省區的九大分行，同時對系統內的干部人事關系實施垂直領導、垂直管理。

    對于地方經濟發展而言，誰能得到更多的金融資源，就能解決發展中的建設資金，搶占先機。地方政府因而高度重視金融業，為了解決金融資源難題，金融辦應需而生。

    2002年，上海市設立金融服務辦公室，與市金融工作黨委合署辦公，成立了全國首個省級金融辦。隨后，各地方政府相繼成立金融辦。據《中國經濟周刊》統計，至2012年1月第四次全國金融會議召開前夕，我國已有31個省級政府成立了金融辦，在222個地級以上城市成立了金融辦，很多縣級政府也成立了相應機構。

    金融辦是我國地方政府根據經濟發展需求，結合實踐而創造的產物。金融辦最早定位于服務地方政府和金融機構，協調金融資源。作為地方政府的議事協調機構，金融辦首先要向地方政府負責，按照地方政府的要求開展工作。比如，為本地爭取更多的信貸支持；積極培育上市資源，推動本地企業上市；引導企業發債，推動股權融資，改善融資結構，降低融資成本等等，都是金融辦的重要工作。

    此外，地方金融辦的出現，還順應了金融監管和金融機構在地方上的需求。

    金融管理作為中央事權，由中央金融監管部門通過向各地派出機構，實施全國一盤棋的垂直管理。但受制于派出機構數量的限制，當時“一行三會一局”的分支機構要想充分地履行監管職責，也需要地方政府的配合。地方金融辦的出現，協助了中央金融監管的下沉。而銀行、證券、保險機構在各地的辦公場所、業務拓展、稅收繳納等各類事項，也需要當地政府支持、協調。

    吸引法人金融機構落戶，既能增加城市金融業競爭力，也是一個城市財源、稅源建設的重要方面。有鑒于此，地方金融辦的職能之一，便是根據當地經濟社會發展形勢的需要，制訂專項金融發展規劃，出臺有競爭力的政策，凝聚金融要素，引導金融業發展。

    隨著協調統籌的事務漸多，地方金融辦重要性逐漸加強，從最初的聯系和協調金融部門為地方經濟服務，到后面兼有地方金融業規劃、管理職能，為維護地方金融秩序，推動地方經濟、促進金融業健康發展發揮了重要的作用。

    一線城市中，北上廣深均將金融業作為支柱產業之一。以深圳為例，2012年至2021年，深圳金融業增加值保持年均11.7%的高速增長，占GDP比重由2012年的14%提高至2022年上半年的16.1%。目前深圳已躋身“全球十大金融中心”。

    沿海省份中，廣東金融業多項指標位居全國首位。廣東省地方金融監督管理局局長于海平表示，2021年，廣東金融業實現增加值11058億元，是2012年的3倍，比2017年增長50%，占GDP的比重達到9%，今年上半年進一步提高到9.8%，金融業已經成為廣東最重要的支柱產業之一。

    中部省份中，江西是通過支持金融業帶動本地經濟發展的典型。據江西金融監管局局長韋秀長介紹，2012年，該省啟動了全省金融商務區建設。初期該區僅有3家金融機構，到現今，各類金融機構和金融服務企業已經達到1257家，聚集了80%的省級金融資源。

    為了引入金融資源，江西積極利用資本市場，創新實施企業上市“映山紅行動”。全省上市公司數量從2012年末的44家增長至2021年末的100家（境內外）。2021年企業直接融資5694.72億元，是2012年的15.28倍。

    十年來，江西省生產總值年均增長8.4%，總量由全國第19位上升到第15位，主要經濟指標增幅持續保持全國前列。在省政府的支持下，江西省金融業快速發展。2021年，江西省金融業增加值為1975.03億元，是2012年的4.78倍；全省金融業稅收為291.91億元，是2012年的2.54倍，金融成為全省的支柱產業之一。

    監管補位變身金融局

    過去十年，我國金融業態不斷豐富。在持牌金融機構無法覆蓋的領域，融資擔保公司、商業保理公司、典當行、社會眾籌以及其他新型金融組織大量涌現，一定程度上緩解了小微企業融資難題，對促進消費金融發揮了積極作用。

    不過，這類非持牌金融組織脫離于中央垂直的金融監管體系，法律地位不清晰、內部管理薄弱，成為非法吸收存款、集資詐騙、高利貸、暴力催債等問題的高發地，不利于社會穩定。這類非持牌金融組織數量龐大、體量小，中央監管部門鞭長莫及。

    此后一段時間，中央金融監管部門陸續發布相關部門規章和規范性文件，賦予地方政府對于地方金融組織的監管職責。2014年4月，國務院辦公廳發布《關于金融服務三農發展的若干意見》，要求地方政府要擔負起對小額貸款公司、擔保公司、典當行、農村資金互助合作組織等的監管責任。

    2017年7月，第五次全國金融工作會議召開，會議明確了地方政府要在堅持金融管理主要是中央事權的前提下，按照中央統一規則，強化屬地風險處置責任。這一表述，明確了地方在金融監管中的角色。

    隨后，根據中央經濟會議精神，國務院印發《關于服務實體經濟、防控金融風險、深化金融改革的若干意見》，首次明確了歸屬于地方金融監管的“7+4”類地方金融組織。

    具體而言，“7”指的是“負責對小額貸款公司、融資擔保公司、區域性股權市場、典當行、融資租賃公司、商業保理公司、地方資產管理公司等金融機構實施監管”；“4”指的是“強化對地方各類交易場所、開展信用互助的農民專業合作社、投資公司、社會眾籌機構等的監管”。

    同時，根據第五次全國金融工作會議中“堅持中央統一規則，壓實地方監管責任”的要求，各地開始組建地方金融監督管理局。于是，各省、市、自治區的“金融辦”集體升格為“金融局”的大幕漸次拉開。

    2017年10月，深圳市金融辦加掛地方金融監管局牌子，成為全國最早落實中央關于地方金融監督管理局監管范圍是“7+4”部署的城市，對原來相對分散的地方金融監管職能進行整合，進一步分離發展和監管職能，補齊監管短板。

    此后，浙江、福建、河南、海南等地的地方金融監督管理局紛紛掛牌成立。截至目前，各省、自治區、直轄市層面的地方金融監督管理局基本完成掛牌。

    伴隨金融辦向金融局升級，地方金融監管部門迎來一輪擴編、擴權浪潮，機構定位從“內設事業單位”到“審批、執法部門”，工作職責從“服務、協調”延伸到“監督、管理”。

    金融委設立協調機制落地

    2018年3月，國務院機構改革方案獲得通過，新一輪的黨和國家機構改革拉開序幕。此次機構改革，對中央金融監管機構的組成及職能進行了調整，新設中國銀行保險監督管理委員會，整合原銀監會和原保監會職能。而在此前的2017年11月，在第五次全國金融工作會議的提議下，國務院金融穩定發展委員會（簡稱“金融委”）正式成立。

    隨著金融委的成立及國務院機構改革的落地，中央金融監管體系由原有的“一行三會一局”轉變為“一委一行兩會一局”。

    2020年，國務院金融委辦公室印發《國務院金融穩定發展委員會辦公室關于建立地方協調機制的意見》，在各?。▍^、市）建立金融委辦公室地方協調機制，加強中央和地方在金融監管、風險處置、信息共享和消費者權益保護等方面的協作。金融委辦公室地方協調機制是加強中央和地方金融監管協調的基礎制度建設，開啟了中央和地方金融監管新格局的重要一步。

    設在人民銀行省級分支機構內的金融委辦公室地方協調機制，由人民銀行主要負責人擔任召集人，還包括銀保監會、證監會、外匯局省級派出機構、省級地方金融監管部門主要負責人以及省級發展改革部門、財政部門負責人為成員。

    在金融委的協調下，升格后的地方金融監管局，與中央監管部門派出機構的對接更加對等了。

    一位地方金融監管局工作人員對證券時報記者表示，金融委地方協調機制建立后，該局與一行兩會監管機構的聯系變得常態，除了定期的會議制度，還會根據工作需要進行不定期的溝通。“大的風險，或者涉及面上的問題，都會通過協調機制來溝通。”他表示，協調機制有向金融委上報信息的功能，有助于推動問題的解決。

    從實際情況來看，近年來，銀行、證券、保險領域的金融風險時有發生，地方民間金融非法集資的風險事件不時出現。在處置風險的過程中，地方金融局起到了不可替代的作用。相比中央派出機構，地方金融局能夠代表地方政府出面，協調當地行政資源，采取措施維護現場秩序，穩定局面，從而防止風險無序蔓延。

    統籌監管與發展

    2017年以來，各地金融監督管理局雖已掛牌，但它卻是“最不像監管的監管部門”。其同時擁有監管和發展的職能，地方政府也存在著力有不逮的地方。

    在日常監管和風險處置中，由于缺乏國家層面為地方金融監管立法，社會各方對地方金融監管職責分工的理解不盡一致，導致地方金融監督管理部門面臨著監管依據不夠充分、執法手段不足等問題。

    比如，地方政府出臺的金融監督管理條例是地方性法律，法律層級不高，處罰力度不足。又如，地方金融監管部門缺乏必要的執法權，只能以準入監管和行政性監管方式為主，這與“輕準入監管，重日常監管”的監管目標尚有距離。

    為了解決上述問題，人民銀行自2018年6月起牽頭組織《地方金融監督管理條例》的起草工作。經過多次實地調研、召開專題座談會、書面征求意見等方式，聽取中央有關部門、各省市地方政府、人民銀行分支機構、地方金融監督管理部門，以及部分地方金融組織的意見和建議，各方一致表示應盡快出臺《條例》。

    2021年12月31日，人民銀行發布了《地方金融監督管理條例（草案征求意見稿）》，明確地方金融監管規則和上位法的依據，按照“中央統一規則、地方實施監管”、“誰審批、誰監管、誰擔責”的原則，明確了“7+4”類地方金融組織與機構的定義，強調地方金融組織持牌經營，不得跨省展業?！稐l例》還賦予地方金融監督管理部門對違法違規行為的處罰權，彌補了過去地方金融監管執法手段不足的短板。

    如何處理發展和監管的關系，是地方金融工作面對的重要課題。地方金融監管工作既要保證中央金融決策落地落實，又要因地制宜，促進本地經濟、金融發展。金融業增長指標容易達成，而金融風險卻是隱藏的、長期的。如何平衡短期和長期，需要地方監管者有所為、有所不為。

    至此，地方金融監管在范圍、權限和責任方面，形成了內涵確定、邊界清晰的監管格局。我國的金融監管實現了由中央垂直監管模式，向中央主導、地方協同的監管模式的轉變。

    有力防范化解重大風險

    黨的十九大召開后，防范化解重大風險成為“三大攻堅戰”之一。在黨中央、國務院的堅強領導下，金融委靠前指揮，人民銀行會同有關部門和地方政府，打好防范化解重大金融風險攻堅戰，取得了重要的階段性成果，重點領域的風險得到穩妥處置，金融風險整體收斂、總體可控。

    具體包括，果斷處置了高風險企業集團和高風險金融機構。金融管理部門按照市場化、法治化的原則，對“明天系”、“安邦系”、“華信系”、海航集團等風險程度高、資產負債規模大的高風險集團進行了“精準拆彈”。接管了包括包商銀行在內的10家“明天系”金融機構，穩妥處置錦州銀行、恒豐銀行等中小金融機構風險，遼沈銀行、山西銀行、四川銀行順利開業，高風險中小金融機構的數量持續大幅下降。

    在清理整頓金融秩序方面，各地完成互聯網金融風險的專項整治工作，近5000家P2P網貸機構全部停業。嚴厲打擊違法違規金融活動，過去五年累計立案查處非法集資案件2.5萬起。

    在中央和地方的共同努力下，防范化解金融風險力出一孔，金融資產盲目擴張得到根本扭轉。據銀保監會副主席肖遠企介紹，我國高風險影子銀行較歷史峰值壓降約25萬億元。不良資產處置大步推進，過去十年累計消化不良資產16萬億元，一大批突出的風險隱患得到消除。規范清理問題股東，向社會公開5批124個違法違規股東，完善公司治理機制。治理金融亂象的背后，一批市場影響惡劣的大案要案被查處，一批掏空金融機構、利益輸送、違法侵占的腐敗分子被繩之以法。

    上海銀保監局黨委書記、局長王俊壽表示，十年來，上海轄內共處置不良貸款2600多億元；處罰銀行保險機構556家次，處罰責任人員279人次，罰沒總金額超過4.2億元。

    湖北銀保監局黨委書記、局長劉學生表示，十年來，該省累計處置不良資產3900億元；累計處罰機構702家次，處罰責任人982人次，處罰金額累計2.94億元。該省制訂了農村中小金融機構風險處置和提檔升級方案，不斷增強風險抵御能力。脫實向虛得到扭轉，同業業務、信托通道持續壓降。

    經過系列清理整頓，各地金融風險得以緩釋，但是防范化解重大金融風險的工作仍將永遠在路上。未來，各地還需進一步發揮地方協調機制在金融風險防范化解中的作用，提升信息共享的時效性和全面性，做到風險“化早”、“化小”，持續推動金融管理的深化改革。