本報兩會報道組 田鵬
隨著公募REITs市場規模日益壯大，市場規范化發展的必要性和重要性也愈加突出。
全國政協委員，上海證券交易所黨委副書記、總經理蔡建春近日在接受《證券日報》記者采訪時表示，我國公募REITs采取“公募基金＋資產支持證券”的框架，在試點階段取得積極成效。但頂層設計的基礎制度亟待完善，相關制度安排對于進一步壯大REITs市場、服務實體經濟建設存在較大制約。因此，建議加快不動產投資信托基金（REITs）專項立法。
加快專項立法“箭在弦上”
截至目前，我國公募REITs市場已有30單首發產品和4單擴募產品上市，募集資金超1000億元。與此同時，還有嘉實中國電建清潔能源REIT、易方達深高速REIT、華夏華潤商業REIT、嘉實物美消費REIT和華夏金茂商業REIT等5單產品正排隊上市中。
而隨著公募REITs市場規模的不斷擴大，現有規則制度或難為進一步壯大公募REITs市場、服務實體經濟建設提供更加全面的保障。為此，對于加快不動產投資信托基金（REITs）專項立法，規范市場發展的呼聲日益高漲。
在蔡建春看來，REITs在試點階段，按照急用先行的原則，采用了“公募基金＋資產支持證券＋項目公司”的產品架構。這是在不突破上位法律制度的基礎上采取的務實選擇，但客觀上也伴生了產品層層嵌套、交易結構較為復雜，參與主體多元、協調成本較高等一系列現實難題。
據悉，多層架構之下，產品運作管理機制，企業方、投資方、產品管理方互相交織，決策流程復雜，溝通協調難度大，且在一定程度上存在利益沖突。同時，REITs的稅收支持、會計處理和投資者準入等配套制度仍需持續完善。
此外，華東政法大學國際金融法律學院教授鄭彧在接受《證券日報》記者采訪時表示，從制度層面來看，制約公募REITs市場壯大的因素主要體現在兩個方面。首先，從法律地位上，REITs本身更類似于一種契約型的“商事組織”，這類主體在我國《民法典》的法人和非法人的二分法項下均找不到對應的依據，導致其對外投資持有不動產、基礎設施等投資標的時必須再通過信托等方式間接持有底層資產，這其實會因為不得以的投資結構安排增加了不必要的交易成本。
“其次，從性質上，目前我國《證券法》對于證券的定義還是一個比較窄的品種列舉（股票、公司債券、存托憑證）和比較籠統的‘國務院依法認定的其他證券’的定義（事實上尚未有國務院層面認定的證券品種），因此，《證券法》上有關證券發行和證券交易的一些要求、義務和責任都沒有辦法直接適用于REITs產品。”鄭彧稱。
五條建議劃定立法重點
面對公募REITs市場規模穩步擴大和對相關專項立法呼聲高漲的雙重現實，蔡建春在今年帶來了關于加快不動產投資信托基金（REITs）專項立法的建議。
“綜合考慮業務適配性和立法便利性原則，參考境外REITs市場大多采用專項立法實踐，依托《證券法》在國務院層面制定REITs專項條例，是相對現實可行的安排。”蔡建春表示，“該路徑能全面解決REITs面臨的各項制度制約，符合REITs發展規律，有利于推動REITs市場發展壯大。”
在立法重點上，蔡建春建議，一是明確REITs屬于《證券法》規范的證券品種，對REITs的發行、交易、信息披露、投資者保護等事項予以規定，條例未規定的適用《證券法》規定。
鄭彧對此表示，這使得REITs的立法雖然是在行政法規層面，但卻因為符合《證券法》第二條定義中的“國務院依法認定”的標準而成立“法定證券”類型，從而可以適用《證券法》的所有規定，這就體現了對于作為直接融資工具的證券采取“相同產品同一標準”的功能監管的基本要求，這有助于對于REITs產品的有法可依、有法必依。
二是明確REITs發行交易相關安排，規定REITs發行上市條件、REITs管理人管理、做市機制等事項，解決產品結構及參與機構責任義務等問題。
三是明確REITs管理架構和持有人會議機制，確定“REITs載體＋項目公司”的產品結構，參照股東大會制度，建立健全REITs持有人會議機制，解決運行管理效率問題。
四是明確REITs稅收、會計處理、國有資產轉讓等相關配套機制，解決約束激勵問題。
五是明確REITs市場的監管安排和法律責任，明確REITs發行人信息披露、募集資金使用等相關監管安排，解決法律責任主體和責任機制等問題。
在鄭彧看來，上述五條建議中有四條建議本質上都是針對REITs在現有法律和制度層面的痛點和難點問題，目的都是希望減低交易成本、提高規范程度、明確監管標準。因此在未來的立法推進過程中希望能夠在主體上突破我國傳統民法理論和概念上有關民事主體的理解，解決好REITs作為商事主體的法律地位問題。
（編輯 孫倩）
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